刘秀深知，对开国功臣如此优宠，却并不是毫无原则地纵容他们。他思考前朝的得失，以功高授勋，以才贤任职为指导思想，对功臣采取优容与限制相结合的措施。

除有治国才干的邓禹，李通，贾复等依然得以参议朝政之外，其他大多数功臣均不授予实职实权，而只能以列侯奉朝请的身份，与闻国事，悠游快乐地安享自己的晚年，享受和平安宁的美好岁月。

刘秀自己这样做，既能够防止因功臣任职而阻塞贤能上进之路；又解决了因功臣任职，却不能胜任，使自己不好解决的问题。

对功臣们而言，无职无权，既可以使他们少干一些违法犯禁之事，又杜绝了他们因权势膨胀而滋生野心。

封爵仪式上，刘秀多次叮咛功臣们要“如临深渊，如履薄冰”，要洁身自爱，毋居功自傲；并用丹书铁卷的汉礼，使功臣们“世无绝嗣”，“传于无穷”，永葆其功禄富贵。

这样，在刘秀的庇护与善待下，功臣们大多得以善终，并延福泽与后世子孙。

封赏好了功臣，刘秀的心安定了许多。

不久，一项重大的议题又摆在了刘秀的面前，令刘秀久久难以决定。

其时，太中大夫梁统上书，建议以严刑峻法治国，解决与削弱豪强势力太大的问题。看完梁统的奏章，刘秀陷入了深思之中。梁统的看法虽然并不完美，但的确有很多问题值得引起自己特别的注意。

那时，随着经济的发展，在前汉后期，豪强的势力，也包括刘秀自己的南阳家族在内，就已经急剧膨胀起来，成为了王朝的威胁。光是刘姓皇族后裔，就已经达到了十多万人。

当初起兵时，刘秀也是依靠南阳郡和河北诸郡豪强的支持，才能奠定如今的中兴之局。刘植，耿纯，阴兴，阴识兄弟，包括刘秀的舅舅樊宏等，都以自己的私兵跟随刘秀，建立殊勋。

然而，也正因为如此，豪强们都不愿意削弱自己的势力。在病危时，他们大都指定自己的子侄代统营众，不愿自己的家兵落入他人之手。

天下统一后，他们也常常聚众自保，待机渔利，甚至把朝廷的旨令，法律等也置若罔闻。

面对如此局面，刘秀主要还是以安抚为主，并不想以严厉的措施去制裁他们。

然而，这些兵长，渠帅散在郡县，作威作福，权势胜过官府，有时甚至根本没有把朝廷的法度放在眼里。

以致最后造成的局势是，得罪天子，不过身死；得罪这些豪帅，往往却会灭门绝族。在朝廷的压力下，这些豪强们各生狐疑，但又彼此联系，拥众戒备，长期不散，令朝廷统治难以稳固，天下难以安宁。

所以，刘秀就想立即采取梁统的建议，给予地方豪强以更大的压力。

然而，共同利益已经使豪强们紧密地联系到了一起。稍有不慎，就会导致他们的强烈反弹，甚至以武力与朝廷抗衡。那么，天下大乱的局面，又可能再次发生。

权衡了很久，刘秀都无法果断决定。

于是，刘秀继续拿起梁统的奏章，细细研读下去。

梁统奏道：“陛下啊，如今天下虽然已经安定统一，但前朝遗留的弊病，还在危害民间；地方恶霸无赖的邪恶势力，还在蹂躏百姓，令臣忧心如焚。

臣剖析原因，以为这完全是朝廷屈从于地方豪强的压力，有法不依，执法不严，违法不究，法律太过宽松而造成。

臣曾经看到，先朝，前年，死罪减刑的有三十四件；前六年，死罪减刑的有八十一件，其中四十二件，是凶手亲手杀人，而最后改作减死一等判决。从那时起，就成为了朝廷的一种判例。

这样做，造成的结果是，因为处罚太轻，所以人们动不动就犯法，各级官员，也不在乎草菅人命。

臣曾经听说过，君王行事正规，应该以仁义为主要规范。而仁者爱人，坚持真理，就应该把残暴铲除干净。只有这样，才能保护正义，保护公平。否则，纵容犯罪，与谋杀何异？

因此，臣特把国家法律中问题较大的，一一提出来，为皇上做一报告，请陛下交给有关单位讨论，然后选择适当的条款，颁布成法律，通行天下！”

思考再三，刘秀终于打算，接受梁统的建议，先把这个问题，交由文武大臣商议后，再做最后的决定。

于是，刘秀专门召集文武大臣召开会议，探讨这个问题。

光禄勋（宫廷禁卫官司令）杜林奏道：“陛下，太中大夫的建议不无道理。然而，微臣以为，现在讨论这些问题，还为时太早，有些操之过急。其实，法律的宽严，都必须因时而定。如果现在就采用太中大夫的做法，有可能引起局势不稳。