建武十五年（年）正月底，刘秀任命汝南郡太守欧阳歙，担任中央朝廷的大司徒，接替自杀的韩歆的职务。

欧阳歙，字正思，乐安千乘（今山东高青东北）人。

欧阳歙为人廉洁谦恭礼让，以祖传“伏生尚书”任博士。王莽时任长社宰，后投更始帝刘玄，担任原武令。

刘秀称帝后担任河南尹，封鄱阳侯，后又迁升汝南太守。

欧阳歙在汝南任官九年，教书育人，任用贤才，颇有政绩。所以，刘秀有此任命。

此时，经过一段时间的养精蓄锐后，匈奴又恢复了不少元气。他们开始大举对汉朝廷的边境郡县侵略，情况日益严重。而刘秀那时正在加紧实施复员士兵的计划，无力抵抗匈奴的大举入侵。

于是，刘秀决定对匈奴采取守势。他运用退避战略，下令沿边各州郡的军民，尽力后撤。

二月，大司马吴汉，率领扬武将军马成等，带领军队，把雁门郡，代郡，上谷郡等三郡的官员和居民，约六万人，强迫迁移到居庸关（北京昌平县），常山关（即飞狐关，河北唐县西北）以东，远离匈奴的侵扰。

然而，匈奴并不善罢罢休。他们的东部军区部众，继续追击汉朝廷边塞军民，大军进入边塞。匈奴汗国大军不断袭扰，使中原承受的压力更重。

刘秀忧心不止。他只好下令尽力增加前方的武装部队，使各个据点的人马多达数千人。

刘秀懂得，为了恢复经济，平定边患，必须得想方设法解决复员将士和无地农民的土地问题。

而且，刘秀也知道，缴纳赋税的天下农田的面积，很多都不确实。户数与人口，每年都有变化。而豪强们为了各自的私人利益，势必隐瞒农田与人口的数量，以逃避朝廷的赋税与劳役。

然而，刘秀自己建立的朝廷，赖以依靠的就是豪族地主。刘秀制定的政策，也不能太多地损害豪族地主的根本利益，不可能把他们的土地大量，分给大批无地的农民；广大的农民，也被宗法的血缘关系束缚着，无法脱离宗法名义掩盖下的奴役。

可是，如果不解决复员将士和无地农民的土地问题，又会酿成更大的社会危机，甚至导致朝廷的动荡与覆灭。

因而，思之再三，刘秀权衡利弊，还是决定冲破豪族地主等既得利益者的阻力，实施度田政策。

因为这个缘故，刘秀于建武十五年六月，正式下旨清丈全国的耕地，调查户口的实数，称之为“度田”令。

刘秀严厉地下令各州刺史，各郡太守必须严格按照朝廷的旨意执行，不得肆意妄为，阳奉阴违。

度田的目的，一是为了核查田赋的收入，防止大地主大豪强隐瞒自己的土地田产，逃避朝廷的捐税劳役；二是试图从大土地所有者手中，没收分割一些土地，分给退伍士卒和无地农民，以安抚渴求土地的广大黎民百姓。

可是，由于度田触犯了豪强地主的根本利益，清丈土地的事情，一开始就进行得极不顺利，面临着层层阻力。甚至还有不少州郡的刺史太守，不少县的各级官吏等，他们认为发财的良机又再次到来了，遂抓住度田的机会，大肆营私舞弊，伺机牟利。

那些官吏们不仅不敢得罪那些豪强地主，而且，还千方百计地袒护豪强地主们，帮助大豪强大地主们隐瞒他们的土地和户口，逃避朝廷的检查与打击。