“土地银行”之考证(1)

“土地银行”之考证——与崔新明、贾生华等先生商榷

“代表城市政府集中进行土地征购、整理、储备、供应和开发的专门机构”是土地银行吗？不是。通常意义上的土地银行并非中国一些学者所言的土地银行，他们所指的土地银行在国外通常被称之为土地开发公社。

浙江大学的崔新明、贾生华二位先生在《试论建立城市土地银行》（载《中国土地》，2000年第1期，以下简称为“崔文”）一文中认为，“代表城市政府集中进行土地征购、整理、储备、供应和开发的专门机构”就是“城市土地银行”。在同一期杂志上，潘琦先生在《试论城市土地储备》（以下简称为“潘文”）一文中提出了类似的观点（杨淑梅在《“土地银行”激活一庄市场》一文更早地将土地储备机构称为“土地银行”。参见《土地与经济》，1999年第9期）。

尽管“土地银行”这个词语对中国人来讲并不新颖，例如20世纪30年代，中国就有人提出了这个概念以及实施设想（陈太先等：《台湾土地问题研究》，第257页，广东地图出版社，1995）；新中国成立后尤其是改革开放以来，中国对国外土地银行经验以及做法的译介（尽管到目前为止，这方面材料相对较少）。但是，上述文章所赋予“土地银行”的内涵以及提出的­操­作举措，对国民来讲，颇为新鲜。

我认为，崔文和潘文所说的土地银行与国外通常意义上的土地银行存在着本质上的区别，即使就一般情况而言，也不应该称之为“土地银行”，而应该改称为“土地储备机构”（目前中国各地基本上都称之为“土地储备中心”）或者像韩国和日本那样称之为“土地开发公社”。

欧美存在土地银行？

潘文说，美国和欧洲许多国家把土地储备机制称之为“土地银行”，而且，其在一些国家已存在几十乃至上百年的历史，如“荷兰的土地银行计划始于1896年，瑞典则起步于本世纪（20世纪），法国也有四十年的历史”；崔文说，在瑞典、荷兰、法国等欧洲国家，城市土地银行……发挥了积极的作用。

我通过互联网（搜索“Land Bank”或“Soil Bank”）和国家图书馆以及其他途径，查核了一些材料，发现情况与崔、潘二文所述有很大出入。

荷兰、瑞典、法国是否实施过“土地银行计划”的材料没有查到，倒是崔、潘二文没有提及的美国于1956年实施过该计划（参见《土地科学词典》，第103页，江苏科学技术出版社，1992），但是，其目的是为了控制农产品过剩和保持水土资源，直接做法是缩减耕地面积。具体办法是，按照美联邦“土地银行计划”有关规定，停耕一定比例的土地一定年限，其损失由土地银行按规定补偿，但是这部分资金由美国政府拨款支付。停耕土地虽然在美国也被称为“储备”，但是该土地没有被作一定的处理、没有被出让、出租或划拨给新的土地使用者，这与潘文所说的“土地银行计划”存在着本质的区别。另外，美国的土地银行早在“土地银行计划”实施以前，于1916年成立了，其业务主要是，提供长期农地抵押贷款，它不存在潘文、崔文所说的土地征购、整理、储备和供应等业务，而且它面向的也不是城市土地，而是农地。

其他各国和地区的土地银行，也和崔、潘二文所指的土地银行存在着本质的区别：（1）法国的土地银行，全称为“法国土地信贷银行”，成立于1852年，存在的历史近150年。它是半官方的金融机构，承担着实现法国政府住房政策和发放长期优惠贷款的业务（参见《中国土地报》，1996年1月）。法国的土地银行也与崔、潘二文所指的土地银行的业务和­性­质存在着本质区别。（2）德国的土地银行，全称为“土地抵押信用合作社”，成立于1770年，是成立最早的土地银行，远超过潘文所说的“上百年”的历史了！土地抵押信用合作社，“是政府的土地银行”（毕宝德：《土地经济学》，第407页，中国人民大学出版社，1995），它的设立，是因为当时“普鲁士王朝为了解除高利贷的盘剥，使大量资金流入农村以振兴农业”（《土地经济学》，第407页）。具体运作程序为，愿意用自己的土地作抵押而获得长期贷款的农民或地主，联合起来组成合作社，将各自的土地交合作社作为抵押品，合作社以这些土地为保证发行土地债券，换取资金，供给社员。这显然与崔、潘二文所说的土地银行存在本质区别。（3）中国台湾土地银行，成立于1946年，属于官营银行。其主要职能为，调剂农业金融，配合政府推行国民住宅和都市平均地价政策，办理土地开发、都市改良、社区发展、道路建设、观光设施等一系列的金融业务，同时也办理一般银行的存款、储蓄、放款、汇兑等业务（陈太先等：《台湾土地问题研究》，广东省地图出版社，1995）。这与崔、潘二文所指土地银行也存在本质区别。另外，印度、日本等国的土地银行与崔、潘二文所指土地银行也不同。

综观海外冠以“土地银行”之名的土地银行，其共同点为：（1）是金融机构；（2）是为土地开发利用事业服务的金融机构；（3）主要业务是提供土地抵押贷款和发行土地债券；（4）主要服务目标物为农地。由此看来，“代表城市政府集中进行土地征购、整理、储备、供应和开发的专门机构”不是海外通常意义上的土地银行。

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“土地银行”之考证(2)

相似的土地开发公社

我尽了最大努力，也没有查到崔、潘二文所指的土地银行，我所见的冠以“土地银行”之名的“土地银行”（“Land Bank”或“Soil Bank”）都与其所说的不同，不知这些先生们是从什么途径获得这些材料的。但是，我发现，崔、潘二文所指的土地银行与海外各国的“土地开发公社”（如韩国、日本等）相似（德国的土地贮藏制度与崔、潘二文所指的土地银行也有所相似，但是在土地供应阶段，德国存在私有化问题，而且也不由“土地银行”­操­作；在新加坡，1966年制定的土地取得法有类似土地储备的规定）。下面以韩国的土地开发公社为例，予以比较分析。

韩国的土地开发公社（它的前身是土地金库，成立于1975年，当时是作为政府对不动产的投资机关和不动产政策的执行机关。后来，韩国曾准备将其发展为土地银行，但是改编方案没有成立，并于1978年被解体。于是，处于雏形的土地银行——土地金库，夭折了）成立于1978年，归属于韩国建设部，其主要业务被规定为进行土地的政策­性­买卖和用地造地事业。具体地讲，其机能为（〔韩〕朱奉圭：《土地经济学》，第209页，法律出版社，1991）：“管理土地的取得、开发及供给；根据韩国国土利用管理法，进行预先购买土地或者购入受到委托的土地等活动；管理土地债券的发行；作为中介代行受委托的土地买卖；其他（略）。”

崔、潘二文所指的土地银行与韩国土地开发公社相比，­性­质基本一致，功能基本相似，都是为了调控土地市场，提高土地的利用效率。具体讲，共同点有：

（1）土地流转体系相同。从崔文所述“城市土地银行的土地流转体系”图（载《中国土地》，2000年第1期，第23页）中可见，土地运行与韩国土地开发公社基本一致，与潘文思想基本相同，简略绘制如图3。

在图3中，按照规定的土地（即其土地来源方）以一定方式进入土地开发公社，经过开发和管理，然后以一定方式供给土地，使“土地需求者”获得土地。这相当于中国土地一级市场（按照崔文的构想，其所谓的城市土地银行应该是城市土地一级市场的唯一供应者）。供应的土地，可以在一定条件下成为土地开发公社的土地来源，这就进入新一轮土地循环。但是，来源于农地的，一般经过土地开发公社开发，转换用途后，不会再回复，所以，这个循环只能是半封闭的。