之前我们并没有过多涉及汉朝的政治制度，因为汉初在某种意义上可以说是秦朝的延续。一方面，建国以后，刘邦忙于军事平叛，基本没什么时间理政；另一方面，刘邦在政治上是个极懒惰的人，平日里大小事情总交由丞相萧何处理，自己五日一朝，只对国家大事做一些批复。这非常符合刘邦的脾气。之后虽然经历了吕后的折腾，但朝廷的政治制度大体没什么变化。为了讲清楚内朝为什么坏、坏在哪里，我们就要先了解下外朝，以及外朝的首领丞相与国家的统治者皇帝之间的关系。

我们知道，秦吞并六国建立了一个统一的政府。这个政府和之前的政府是不同的，它有一个世袭的领袖——皇帝。秦始皇终结了封建制度，废除了贵族官员的世袭传统，除皇帝之外，朝廷里再没有第二个能够世袭的官职。这是国家政治制度上一个极大的进步。然而，进步之后又出现了新的问题：这样分开了以后，皇室是不是就是政府？

这是一个很大的问题，从国人的意见和历史的发展来看，皇室并不是政府，皇帝只是国家统一的象征，而国家的政权实际上掌握在政府手中。因此，在世袭的皇权和不世袭的政府之间，便需要有人来调剂，这个人就是政府的首脑——丞相，由他对国家的政治负实际责任。这便是西汉初年的情况。

那又有人要问了：皇权和相权相比，哪个比较大呢？

在汉初这个问题的答案是说不清楚。

所谓朝廷官员，就是指我们常说的三公九卿以及其下的各级官员。汉初，三公指丞相、太尉、御史大夫。丞相是所有文官的首领，太尉是所有武官的首领，御史大夫负责监察百官，并协助丞相完成工作，相当于副丞相，而朝廷的丞相人选必须做过御史大夫，这是一条不成文的规定。

“丞相”这个词本身就有一定的含义，“丞”是副、贰的意思，“相”也是副的意思。由此可见，丞相本身就是一个副官，只是这个副官比较牛，是皇帝的副官。而皇帝这个正官通常又是不管事的，因此，事情就要由丞相这个副官来做。事情做得不好，皇帝可以不负责任，但丞相是一定要负责的。这是古代一种非常好的政治制度，因为对事情负责任的人并不是国家的最高领导人，所以，一旦出了问题，作为最高领导人的皇帝是可以去追责的。丞相既然管理天下的事情，自然也包括皇宫里的事情，可丞相一个人哪里顾得了这么多？尤其皇家的事情，通常是需要亲临现场的，丞相总不能一天到晚猫在皇宫里办公吧？于是，丞相便在御史大夫之下又设立了一个御史中丞，专门负责皇宫里的相关事务。在大汉朝廷的官职里，但凡带有“中”字的，都是需要在皇宫里办公的，而御史中丞便是政府在皇宫里的代表。

这下情况大概就明白了。丞相既然是皇帝任命的，皇权当然高于相权。然而，皇帝有事并不能自己直接去操办，必须先通过御史中丞将事情传达给御史大夫，再由御史大夫传达给丞相，最后由丞相主持具体的工作。丞相也一样，有事需先转御史大夫，御史大夫再转御史中丞，然后由御史中丞转给皇帝，最后由皇帝对事情进行批复。这就是汉朝时皇室和政府的关系，依照这个关系，皇帝甚至可以不用上朝。