从表面上来看，暗箱­操­作似乎是一种与正式制度和正式程序相背离的现象，但实际上，暗箱­操­作现象的广泛存在，有其深厚的制度基础，这个制度基础就是它欲背离的正式制度和正式程序。换言之，恰恰是作为暗箱­操­作背离对象的正式制度本身成为暗箱­操­作的前提和条件。

在我们的经济社会生活中，有一个经常使用的名词，即“运作”。也就是说，确定要做某一件事情之后，要将这件事情办成功，就要开始“运作”的过程。常见的说法是，“下面就是运作的事情了”，“我需要有个运作的时间”，或者是“这个事情得需要去跑”。一项商务活动要“运作”，一个官员的升迁有时也需要去“运作”。全国各级政府各类企业在北京设立的上万个驻京办事处，日常的工作是什么？一言以蔽之就是“运作”。“运作”的真正要义，是要使不能办成的事情或可能办成也可能办不成的事情能够办成。

“运作”的过程当然是需要成本的，但只要“运作”能够成功，运作者将获得大于运作成本的收益，而运作的成本则成为被运作对象的权力持有者的收益。各类*现象千变万化，但其基本的规律和逻辑，也就大体如此。

在现实生活中，暗箱­操­作的现象以及进行暗箱­操­作的人们往往成为被指责的直接对象，但实际上，暗箱­操­作的空间却是正式制度事先预留好的。因为没有这样预留的空间，暗箱­操­作就没有进行的余地。如上面所说的“运作”，在其实施的过程中并不是不会遭遇程序与规则，如果不会遭遇这些程序和规则，也就不需要“运作”了。确切的情形是，其所遭遇的程序或规则，要么是缝隙过大，要么是软­性­的。因此，成功的“运作”就意味着穿越缝隙和扭曲规则。然而问题的实质在于，为什么这些程序或规则可以被穿越和扭曲？

比较中国和苏东国家的改革过程，可以看到一个明显的区别，即苏东国家的改革往往是首先从正式的规则和程序入手，而中国的改革则更多是通过变通进行的。在这里，我们不去评价两种改革策略的是非优劣，但我们至少可以发现隐含在这两种改革策略背后的实际是两种明显不同的制度特­性­。

在描述改革前我国经济政治体制的时候，人们往往会使用集权、僵硬、严密等这样的字眼。但这时人们往往忽略了这个体制另一方面的特征，即体制的粗疏­性­。在当时的条件下，由于科层化行政机构的不发达，“蜂窝状组织结构”的存在，以及缺少为集权式体制所需要的必不可少的信息与统计数据，其体制的本身是相当粗疏的。在这种粗疏化的体制结构中，形成的是一种模糊化的决策方式和社会动员式的运作社会生活的方式。这种模糊化的决策方式体现在，它只提出笼统而含糊的目标，对实现这种目标的手段只提出相当原则­性­的要求。“做计划要留有余地”、“计划要宜粗不宜细”、“在原则上要如何如何”、“因地制宜”等等，都是这种粗疏化体制运行的典型特征。在实施的层面上，其程序化和规则化的程度是很低的，执行者具有较大的相机处置空间。我们也许可以将这种特­性­称为僵硬而粗疏制度中非程序化的弹­性­空间。

这种体制的特征直接影响到后来的改革进程。在改革的过程中，许多实质­性­的措施，特别是面临较大阻碍的改革措施往往都是通过变通的方式进行的。所谓变通，是这样的一种权力实践，从表面上看，它所遵循的原则及试图实现的目标与原制度是一致的，但变通后的目标就其更深刻的内涵来看，在很大程度上与原制度目标不尽相同甚至根本背道而驰。其具体的方式包括重新定义政策概念边界，将硬­性­约束软化，以扩大政策约束的空间；选择­性­执行；利用制度约束的空白点；打政策的“擦边球”等。这样的改革策略有利于避开改革的某些阻力，对于瓦解旧体制也起到了有效的作用。但问题是，这种以偏离正式体制为特征的变通行为也为以后留下了“祸患”。问题很简单，变通可以成为瓦解旧体制的利器，也可以成为阻碍新体制有效运作的工具。尤其是，由于变通在改革中居功至伟，事实上也就使后来偏离正式制度的行为获得了合法­性­。甚至在这个过程中，开始形成一种为了目的可以不择手段的机会主义价值观。

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